原本2045年才到期的特许经营协议，竟被地方水务局提前22年终止？
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近日，桑德国际旗下公司北京京禹顺环保有限公司收到了北京市顺义区水务局发出的《终止特许经营协议、收回特许经营权决定书》（以下简称《决定书》）。
根据《决定书》内容，京禹顺公司在履行《特许经营协议》过程中存在诸多问题，包括截至水务局实施临时接管前，污水处理规模未达到约定的18万立方米/日；未进入商业运营日；未提交履约保函等。且经地方水务局责令限期改正，公司拒不改正。因此，顺义区水务局依法决定提前终止《特许经营协议》，收回京禹顺公司特许经营权。
对于这份《决定书》，公司方面不予认同，并将顺义区水务局一纸诉状告上法庭。京禹顺代理律师对《每日经济新闻》记者表示，《决定书》列举的三项协议终止事由均不构成终止特许经营协议、收回特许经营权的合法正当事由，依法应予撤销。
事实真相到底如何？《每日经济新闻》记者就此采访了当事双方，试图还原事件原委及争议焦点。
案涉污水处理厂 图片来源：京禹顺公司供图
缘起：水务局提前22年终止合同 污水厂已被接管2年多
记者查看京禹顺公司提供的行政起诉书了解到，2005年12月31日，北京市顺义区人民政府与京禹顺公司签订协议，授予公司对顺义区污水处理厂的特许经营权，特许经营期为25年，自商业运行之日起计。
2015年9月30日，顺义区人民政府根据《北京市人民政府关于印发北京市加快污水处理和再生水利用设施三年行动方案的通知》，授权顺义区水务局与原告签署《顺义区污水处理厂升级改造及扩建特许经营项目特许经营协议》（以下简称“特许经营协议”）。协议约定，将污水处理厂规模从8万立方米/日提升扩建至18万立方米/日。特许经营期为自生效日起30年，至2045年9月30日止。
桑德集团资深副总裁罗立洋接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，2014年北京市政集团有限责任公司将北京京禹顺环保有限公司进行挂牌转让，北京桑德环境工程有限公司中标获得京禹顺公司全部股权，接管运营顺义区污水处理厂，同年开始实施污水处理厂的升级改造及扩建工程。
罗立洋进一步向记者表示，顺义区污水处理厂升级改造及扩建工程项目在原址建设，总投资超过6.8亿元。但在2021年，顺义区水务局就以公司违约为由将污水处理厂临时接管了，这一接管就是2年多。
近日，京禹顺公司收到了水务局发出的《终止特许经营协议、收回特许经营权决定书》，顺义区水务局依法决定提前终止《特许经营协议》，收回公司特许经营权。
《每日经济新闻》记者电话联系了顺义区水务局，该局法制科工作人员向记者表示：“目前案件已进入诉讼阶段，我们也在等判决结果。”
对于接管情况，该工作人员说：“我们都是发公告的，您可以在官方平台上查询到，我们的理由和公告是一致的。”
争议一：污水处理规模是否达标？
根据顺义区水务局发出的《决定书》，《特许经营协议》履行过程中，京禹顺公司存在以下问题，包括：截至水务局实施临时接管前，污水处理规模未达到《特许经营协议》约定的18万立方米/日，给周边环境和居民生活造成严重不利影响；截至该局实施临时接管前，未进入商业运营日；至今未提交履约保函等。针对上述情形，经该机关责令限期改正，公司拒不改正。
根据《北京市城市基础设施特许经营条例》第四十条第（一）项规定，针对公司严重违反《特许经营协议》约定，且拒不改正行为，水务局依法决定提前终止《特许经营协议》，收取公司的特许经营权。
针对污水处理规模的问题，京禹顺代理律师向《每日经济新闻》记者表示，事实并不成立。
首先，早在2021年6月，京禹顺公司就委托国内权威评估机构中国环境科学研究院对污水厂的处理能力进行专业论证，结论为其处理能力可满足（18万立方米/日）要求，并且该结论已报送顺义区水务局。
《每日经济新闻》记者从公司方提供的由中国环境科学研究院出具的评价报告看到，结论部分指出，“通过对顺义区污水处理厂历史和现状运行状况进行分析评估，在该污水处理厂正常进行维护管理、保证MBR膜系统运行稳定，进水水质在设计负荷范围内且水量水质不存在超范围大幅波动的前提下，出水主要污染物COD、氨氮、总氮和总磷指标均可稳定达到《城镇污水处理厂水污染物排放标准》（DB11890-2012）中表1的B标准，污水处理能力可满足设计水量（18万吨/天）要求，保证正常稳定产水。”
其次，协议第11条将项目的日实际处理基本水量梯次约定为10.8万立方米/日，12.6万立方米/日及15.3万立方米/日。说明特许经营协议并不要求每日都要达到18万立方米/日的指标要求。
协议对水量的规定 图片来源：特许经营协议
根据京禹顺公司提供的听证会辩论部分文字材料，围绕污水处理规模，顺义区水务局称，第一，关于18万吨处理能力的评估，京禹顺提出的第三方认证报告时间是2021年6月，我方提出的主张是在2021年3月17日之前，超时了，因此不予认可。
第二，对于提出的处理规模与基本水量问题，基本水量不等同于污水处理厂的处理规模，对于在协议中的第11条中约定的运营期的基本水量，运营期的概念是指进入商业运营日后才可计算，但实际上一直没有进入正式商业运营。
第三，从水务局专业认证以及日常往来报告文件中，也可找到京禹顺公司日处理能力不足18万吨的证据。
争议二：未进入商业营运、未提交履约保函事实是否成立？
除了污水处理规模不达标有争议外，根据《决定书》，另两项解除事由分别是截至临时接管前项目未进入商业营运日，以及未提交履约保函。
针对项目未进入商业营运日，京禹顺公司提供的《陈述与申辩意见》指出，该事由与项目实施实际情况之间存在偏差。
一是，项目已完成环保验收。2017年10月，案涉污水处理厂升级改造及扩建工程项目已经完成环保验收，并取得环保局环保验收批复。
记者在顺义区环境部门出具的项目环保验收批复中看到，该项目“扩建后处理规模由现有的实际处理能力9.6万立方米/天增加至18万立方米/天。”“同意北京市顺义区污水处理厂升级改造及扩建工程项目建设项目通过环保验收。”
对此，水务局在听证会辩论部分认为，环保验收仅是对环保设施的验收，和处理规模无关。
二是，试运营已完成。2017年3月3日，水务局出具阶段性处理规模确认函，同意污水厂进入商业试运营。结合协议第7条商业试运营日期为90天且不超过一年的约定，污水处理厂的试运营已完成。
2017年3月3日，顺义区水务局出具的阶段性处理规模确认函 图片来源：京禹顺公司供图
三是，从特许经营协议履行情况来看，无论是水费的支付情况、还是出水指标的执行情况，均满足正式商业运营的实体条件。因为付费标准是按照2.59元每立方米执行的、且一直持续至临时接管前，出水水质也满足协议第10条约定的指标要求。
因此，虽然双方未办理商业运营的申请及确认手续，在程序上存在瑕疵，但事实上已达到商业运营的实体条件且按照实体条件运营了多年。
至于为什么没有办理商业运营及确认手续，京禹顺代理律师向《每日经济新闻》记者表示，当时政府部门处理污水的诉求很急切，没有确认双方都有过错。如果不确认就不应该要求处理污水。“政府部门一方面不承认商业运营，另一方面又要求污水处理正常化，这是不是很矛盾？”
针对履约保函问题，起诉书显示，协议签约之初，为保证污水处理厂提标改造顺利实施，双方均未关注履约保函问题，公司未提交，水务局也未督促。同时，在政府方项目先行的安排中，没有专门针对履约保函事项向原告提出过相关要求。
2020年3月17日项目接管前后的双方沟通过程中，原告要求保函问题与环保税问题一并处理，但沟通未果，两个问题均一直处于搁置状态。
按照协议约定，履约保函分为建设期保函、运营期保函、移交期保函。鉴于双方在协议实际履行过程中创设了阶段性验收、阶段性运营的全新举措，导致项目建设期和运营期出现交叉存在的情况，而交叉期提交保函的时间、类型及金额在特许经营协议中没有合同依据。
简言之，在建设期和运营期交叉情况下，到底按建设期提交履约保函还是按照运营期提交履约保函没有合同依据，履行中双方也没有随机达成一致的处理意见。
但顺义区水务局在听证会辩论意见中则强调：“有过通知要求京禹顺公司提交保函”。
争议三：三项解除事由是否符合协议规定？
地方水务局列举的三项事由是否符合协议规定？
京禹顺代理律师向《每日经济新闻》记者表示，从目前来看，水务局提出的强制接管和解除合同的理由都是不能成立的。“我们认为水务局存在滥用临时接管权乱作为的嫌疑。”
记者在申辩意见材料中注意到，在解除依据方面，公司方表示，协议第16条载明，由政府方发起提前终止（解除）的约定事由共计10项。经逐一检索比对，10项解除事由中并不包括处理规模问题。
而商业运营方面，10项解除事由中同样也不包括商业运营问题。
协议规定的甲方可提出的终止条件 图片来源： 特许经营协议
第三项事由是未提交履约保函。京禹顺代理律师向《每日经济新闻》记者表示，保函在特许经营协议中不属于主合同义务而是从合同义务，以从合同义务没有履行去解除一个主合同，在法理上是讲不通的。
京禹顺公司在申辩意见中指出，虽然协议第16.1条款（c）项约定乙方不按7.6条款提交履约保函构成甲方的终止事由，但是，结合7.6条关于建设期、运营期、移交期履约保函类型、金额及期限的内容理解，建设期保函的对应时间为两年、金额为3000万元，运营期保函的对应时间为第三年至移交前，金额为1200万元。
据此，项目协议关于保函所约定的时间条件、金额条件、阶段条件，均与协议的实际履行出现不一致的情况，应属于协议没有明确约定的新情况。
其二，履约保函的本质是为公司履行主合同义务即污水处理义务提供担保，在法律上属于从合同义务。即使公司未提供履约保函，也不必然影响政府方合同目的的实现。事实上，从2016年试运行以来的协议履行情况也足以证明，政府方污水处理的合同目的没有受到任何影响。
顺义区水务局在抗辩意见中指出，该方有过通知要求提交保函。提前终止特许经营协议，取消特许经营权事项，事实清楚，证据充分，程序合法，依法依愿。
延伸：多地污水处理厂曾被提前收回特许经营
据《每日经济新闻》记者不完全统计，仅2023年3~4月份，行业内就先后发生了江苏泗阳、广西贺州、山东成武、北京顺义、山东台儿庄等多起提前收回污水处理厂特许经营权的事件。
例如4月23日，山东省成武县人民政府发布公告，就拟解除与山东省成武盈源实业有限公司的特许经营权协议、取消特许经营权并临时接管等事项举行听证会。
3月3日，江苏省泗阳县人民政府网站发布公告，将举行听证会，拟解除与北京桑德环境工程有限公司、桑德泗阳水务有限公司的特许经营权协议，取消特许经营权。
公众环境研究中心主任马军接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，在环保领域，特许经营的形式比较特别，具有天然的垄断性，不像其他产业可以依靠市场去配置资源，通过市场竞争优胜劣汰。“这种天然的垄断性，造成最后整体的合同解除变得相对麻烦，这种问题不仅在国内存在，在国际上也有许多案例。”
马军进一步表示，过去几十年，中国城镇化速度非常快，污水处理相对滞后，大量污水被直排，从而产生严重的水污染问题。“地方政府很难依靠财政资金大包大揽，因此通过特许经营的方式，让更加专业的市场化企业参与治污，在黑臭水体治理方面发挥出重要作用。”
至于多地为何会出现提前终止特许经营的事件，马军认为，具体问题要具体分析。“特许经营协议通常年限很长，期间发生的变化因素很多。因此，地方政府和企业在签订协议时一定要考虑充分，在产生矛盾或者纠纷时，要依法依规按照条例来执行，避免出现协议漏洞。”
马军说，特许经营所具有的天然垄断性，如果由政府或者政府主导的企业去做可能更加适合。由市场化机构去做，两者之间有可能产生张力。
此外，《每日经济新闻》记者梳理近几起提前收回特许经营权事件发现，政府方最常提到的一个理由就是“出水不达标”。
例如上述成武县案例中，公告就明确提出“山东省成武盈源实业有限公司不能完成省、市相关任务要求，出水水质达不到上级要求”；泗阳县住房和城乡建设局也在公告中表明“项目污水处理能力严重不足，设施设备老化落后、出水质量持续超标”。
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